- La Direttiva UE “anti SLAPP”
Della Direttiva “anti SLAPP” si è tornati a parlare recentemente in occasione degli ennesimi attacchi giudiziari (minacciati e/o messi in atto) della politica nei confronti di inchieste giornalistiche sgradite.
Oggetto della Direttiva è la “protezione delle persone attive nella partecipazione pubblica da domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi” ovvero il contrasto alle “cause strategiche contro la partecipazione pubblica”.
In inglese: “Strategic Lawsuits Against Public Participation”. Da cui direttiva “anti SLAPP” (cioè “anti schiaffi”). Un acronimo che ne sintetizza efficacemente il contenuto.
Approvata nel 2024, la Direttiva dovrà essere attuata in Italia entro il 7 maggio 2026.
La Direttiva nasce dalla constatazione che:
– soggetti impegnati in attività essenziali per la democrazia (giornalisti, editori, difensori dei diritti umani, etc.) possono essere vittime di procedimenti giudiziari avviati nei loro confronti da “entità potenti” (grandi imprese, politici, etc.), caratterizzati da uno squilibrio di potere (finanziario e/o politico) tra le parti, da domande totalmente o parzialmente infondate e da richieste di risarcimento danni esorbitanti (v. considerando 6, 15 e 28);
– questi procedimenti giudiziari possono sottoporre le persone attive nella partecipazione pubblica ad una pressione (soprattutto finanziaria) tale da ritardare o addirittura impedire del tutto la pubblicazione di informazioni di interesse pubblico, producendo un effetto dissuasivo e intimidatorio, con un conseguente impoverimento del dibattito pubblico a scapito del pluralismo e della società nel suo complesso (v. considerando16).
La base giuridica della Direttiva è costituita dai principi dello Stato di diritto e dal diritto di ogni cittadino di partecipare alla vita democratica (art. 2 e 10.3 del TUE), nonché dai diritti fondamentali alla libertà di espressione, di informazione e di associazione (art. 10 e 11 della Carta dei Diritti Fondamentali UE e della CEDU).
- La dimensione globale del fenomeno SLAPP
La Direttiva è stata approvata anche grazie alla mobilitazione della Coalition Against SLAPPs in Europe (CASE), che raggruppa oltre 40 organizzazioni della società civile europea (tra le quali Greenpeace, ClientEarth e Transparency International) e da anni “censisce” e denuncia i casi di SLAPP a livello globale.
Dal Rapporto 2025 del CASE risulta che le SLAPP documentate abbiano raggiunto quota 1.303 dal 2010, con 167 segnalazioni solo nel 2024. Si tratta della “punta di un iceberg”, che registra solo i casi che suscitano un certo clamore pubblico. La casistica si è evoluta, andando oltre la tradizionale diffamazione, per sfruttare ambiti legali complessi come la protezione dei dati e la proprietà intellettuale. I dati confermano che i contendenti più comuni sono soggetti che ricoprono posizioni di potere (grandi imprese ed esponenti politici) e che la minaccia SLAPP è in crescita, soprattutto nei Paesi che stanno subendo un regresso nello Stato di diritto. I risultati del rapporto confermano la necessità di recepire pienamente la Direttiva UE e le Raccomandazioni del Consiglio D’Europa sulle SLAPP.
CASE pubblica anche una galleria della vergogna delle cause legali intimidatorie (bullying lawsuits) che sfruttano il sistema legale come arma per reprimere la libertà di opinione e il dissenso.
A parte il noto ed emblematico caso del Presidente USA Trump che ha recentemente chiesto alla BBC un risarcimento di 10 miliardi di Euro per un servizio televisivo diffuso in occasione dell’assalto al Campidoglio nel gennaio 2020, vengono segnalati numerosi casi di SLAPP a livello internazionale, non assurti agli onori delle cronache (almeno in Italia) e quindi ancor più preoccupanti.
Tra questi, il caso della multinazionale americana Energy Transfer che ha agito contro Greenpeace che si opponeva al Dakota Access Pipeline, dopo le proteste del 2016-2017 a Standing Rock, chiedendo 300 milioni di dollari e accusando (falsamente) Greenpeace di aver organizzato le proteste. Una somma che mette a rischio la sopravvivenza stessa dell’organizzazione ecologista. Kelcy Warren, amministratore delegato di Energy Transfer, ha peraltro ammesso apertamente che l’obiettivo era tagliare i finanziamenti a Greenpeace e scoraggiarne l’attivismo.
- Le SLAPP in Italia
Amnesty International ha rilevato che su un totale di 167 azioni legali temerarie mappate da CASE nel 2024 è l’Italia, per il secondo anno consecutivo, ad aver registrato il numero più elevato di SLAPP (21), seguita dalla Germania (20).
Fra i casi italiani mappati nella galleria della vergogna di CASE troviamo la premier Giorgia Meloni (alla quale è stato conferito il premio SLAPP Politician of the Year 2024) che, dopo alcune azioni legali intentate prima di assumere la carica di capo del Governo, in tale veste ha querelato per diffamazione aggravata lo scrittore Roberto Saviano, che aveva criticato la retorica anti-migranti di Meloni.
Tra i casi italiani di SLAPP segnalati dal sito mappingmediafreedom.org e dalla associazione Ossigeno per l’informazione vi sono le azioni legali avviate dalla ministra del Turismo Daniela Santanché (che ha querelato l’Espresso per diffamazione, chiedendo 5 milioni di danni), del Ministro Adolfo Urso (che ha chiesto un risarcimento da 250.000 a 500.000 euro ai giornalisti de Il Foglio e Il Riformista), di Fratelli d’Italia e di Gaetano Caputi, capo di gabinetto della premier Giorgia Meloni (entrambi contro la trasmissione Rai Report).
Vi sono poi le SLAPP intentate da grandi imprese contro attivisti e associazioni ambientaliste. Fox Petroli ha chiesto un risarcimento di 2 milioni di euro per “danno alla reputazione” a due attivisti ambientalisti ed ENI ha promosso un’azione civile per diffamazione nei confronti di Greenpeace, a seguito delle accuse mosse ad ENI di gravi danni alle persone e all’ambiente derivanti dalle sue attività industriali.
Secondo uno studio dell’Osservatorio Ossigeno per l’Informazione eseguito su dati del Ministero della Giustizia, l’80% delle querele per diffamazione contro i giornalisti e delle richieste di risarcimento danni in sede civile per “danno di immagine o reputazionale” si conclude o con una archiviazione in fase preliminare oppure con l’assoluzione o il rigetto della domanda di condanna. Nella maggior parte dei casi assistiamo quindi ad un uso improprio del processo, nel quale la “condanna” per il convenuto non deriva dall’esito della controversia, ma dal processo stesso.
- I rimedi “minimi” previsti dalla Direttiva
La Direttiva stabilisce che i «procedimenti giudiziari abusivi tesi a bloccare la partecipazione pubblica» (SLAPP) sono quelli “che hanno come finalità principale la prevenzione, la restrizione o la penalizzazione della partecipazione pubblica, spesso attraverso lo sfruttamento di una situazione di squilibrio di potere tra le parti, e che presentano domande infondate”. Finalità che possono desumersi, ad esempio, i) “dalla natura sproporzionata, eccessiva o irragionevole della domanda”, ii) dall’avvio di “procedimenti multipli” avviati dall’attore su questioni simili, iii) dalla presenza di “intimidazione, molestie o minacce” da parte dell’attore prima o durante il procedimento, iv) dalla “malafede” nella gestione del processo (art. 4).
Per contrastare questo tipo di azioni abusive, la Direttiva impone agli Stati membri l’introduzione di “garanzie procedurali” nell’ambito dei relativi processi civili, conferendo al Giudice la facoltà:
a) di esigere che l’attore costituisca una “cauzione” a copertura delle spese stimate del procedimento, che possono includere le spese di rappresentanza legale sostenute dal convenuto e il possibile risarcimento dei danni, se previsto dal diritto nazionale (art. 10);
b) di “rigettare il prima possibile” (rigetto anticipato o early dismissal) le domande tese a bloccare la partecipazione pubblica che risultino manifestamente infondate (art. 11);
c) di condannare l’attore a sostenere “tutti i tipi di spese relative al procedimento”, compreso l’intero importo delle “spese di rappresentanza legale” sostenute dal convenuto (art. 14) e infliggergli “sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive o altre misure adeguate altrettanto efficaci, tra cui il risarcimento dei danni o la pubblicazione della decisione” (art. 15).
Gli Stati membri possono prevedere che queste ultime due misure siano “adottate d’ufficio” dal Giudice (art. 6), mentre sono tenuti a garantire che tutti i rimedi previsti siano trattati “in modo accelerato conformemente al diritto nazionale” (art. 7).
Si tratta di disposizioni che valorizzano il ruolo del Giudice, che sarà tenuto a valutare anche fatti e circostanze normalmente estranee al processo, quali il “contesto” nel quale la causa viene avviata, la natura dei soggetti coinvolti, le reali finalità perseguite attraverso le domande avanzate. Certamente una valutazione complessa, ma anche una “sfida” alla capacità della magistratura di svolgere un ruolo attivo, volto ad impedire che il processo sia trasformi in uno strumento per ostacolare, anziché per tutelare, diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione e dai Trattati.
Al contempo, si tratta di misure che la stessa Direttiva definisce “prescrizioni minime”. Gli Stati membri possono infatti “introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli per proteggere le persone attive nella partecipazione pubblica da domande manifestamente infondate” (art. 3).
La legge di attuazione dovrebbe in primo luogo ampliare l’ambito di applicazione della nuova normativa. La Direttiva, non avendo la UE competenza legislativa per intervenire direttamente sui casi nazionali, prevede infatti l’applicabilità delle tutele previste ai soli casi “transfrontalieri”, escludendo i casi nazionali nei quali “entrambe le parti siano domiciliate nello stesso Stato membro in cui è situato l’organo giurisdizionale adito” (art.5).
- Estendere la tutela anti SLAPP ai casi nazionali
Oltre il 90% dei casi classificati come SLAPP sono nazionali. E sono potenzialmente i più insidiosi in quanto spesso coinvolgono piccoli editori, giornalisti freelance e attivisti di organizzazioni locali (come nel caso FOX Petroli), cioè soggetti particolarmente deboli e meritevoli di tutela. Secondo i dati CASE, solo l’8,5% dei casi avviati nel periodo 2010-2024 era transfrontaliero. E’ quindi necessaria una legislazione nazionale che colmi questa lacuna protettiva, che gli Stati membri possono adottare in forza della minimal clause prevista dalla Direttiva stessa.
La stessa Commissione europea ha esortato i governi a estendere le tutele anche ai casi puramente nazionali così come a tutti i procedimenti, inclusi quelli penali ed amministrativi.
Nello stesso senso si sono pronunciate varie organizzazioni della società civile, tra le quali The-good-lobby e Ordine_dei_giornalisti.
- Il Governo italiano è contrario
Alla conferenza stampa di inizio anno, la premier Giorgia Meloni ha confermato che la Direttiva sarà recepita entro il 7 maggio 2026, ma la richiesta di estenderne l’applicazione al contenzioso nazionale, proposta nel corso del dibattito parlamentare, non può essere accolta perché “la direttiva stessa esclude questa possibilità”.
Come abbiamo visto, ciò non è vero, stante la minimal clause prevista dalla Direttiva.
l governo ha inserito la Direttiva nel disegno di Legge di delegazione europea 2025 in discussione al Senato (art. 6), prevedendo che la nozione di «questioni con implicazioni transfrontaliere», di cui all’articolo 5 della direttiva (UE) 2024/1069, venga definita “sulla base della condizione negativa prevista dal paragrafo 1 del medesimo articolo 5”. Quindi nessuna tutela anti SLAPP nei casi nazionali.
- Comunque un passo avanti
L’attuazione della Direttiva, anche se mutilata, sarà comunque un utile passo avanti.
Nel dibattito politico italiano è mancata sinora una strategia organica e forse anche una cultura anti SLAPP. Le iniziative parlamentari si si sono finora concentrate sulla riforma della diffamazione, senza riconoscere il fenomeno specifico dele SLAPP sulle quali la Direttiva richiama l’attenzione.
Nel corso del 2023, stimolati dalle pronunce della Corte Costituzionale del 2020 e del 2021, sono stati presentati ben cinque disegni di legge di riforma della diffamazione, in sede sia civile che penale, senza però che nessuna di esse prevedesse alcuna disposizione volta a contrastare le SLAPP. Tra queste, solo la proposta Balboni sta avendo seguito, la quale, pur riproponendo il tema della depenalizzazione, non prevede strumenti di early dismissal né altri strumenti di tutela delle vittime di azioni legali abusive.
E’ quindi possibile, oltre che auspicabile, che i rimedi anti SLAPP previsti dalla Direttiva trovino spazio nel prosieguo dei lavori sulla riforma della diffamazione, garantendone una applicazione anche ai casi nazionali, ora negata.
Senza peccare di eccessivo ottimismo, si può poi immaginare che l’attuazione della Direttiva, anche se limitata ai casi transfrontalieri, induca la giurisprudenza ad una “rivitalizzazione” degli istituti già presenti nel nostro ordinamento processuale civile in tema di lite temeraria, malafede processuale e abuso del processo, sinora applicati e utilizzati raramente e con molta reticenza.
Senza contare i possibili profili di incostituzionalità di una normativa nazionale che garantisce specifiche tutele processuali solo al convenuto citato da un soggetto domiciliato all’estero.
La Direttiva anti SLAPP è un seme dal quale potranno germogliare piante più sane e solide.
